정부 "사회적 불평등 심화 문제 해소 위한 것"
[서울파이낸스 나민수 기자] 청와대가 21일 대통령 개헌안을 발표하면서 토지공개념을 더욱 명확하게 규정하겠다고 밝혀 개헌안이 통과되면 토지에 대한 규제가 대폭 강화될 것으로 보인다.
이날 청와대는 개헌안의 경제조항을 공개하며 "사회적 불평등 심화 문제를 해소하기 위해 토지공개념 내용을 명확히 규정하겠다"며 "개헌안에는 토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다는 내용이 들어간다"고 설명했다.
토지공개념은 공공 이익을 위해 토지 소유와 처분을 국가가 제한할 수 있도록 하는 것이다. 다만, 새로운 개념으로 도입한 것은 아니고 이미 현행 헌법에 녹아있는 토지공개념과 관련한 조항을 더 구체적으로 명시한 것이다.
헌법 23조 2항에는 "재산권의 행사는 공공복리에 적합하게 해야 한다"고 돼 있고, 122조는 "국가는 국민의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위해 법률이 정하는 바에 의해 제한과 의무를 과할 수 있다"고 규정하고 있다.
토지공개념은 노태우 정권인 1989년 도입됐다. 당시 정부는 '택지소유상한에 관한 법률'과 '개발이익환수에 관한 법률', '토지초과이득세법' 등 이른바 '토지공개념 3법'을 제정했다.
그러나 토초세법과 택지소유상한제는 헌법재판소에서 위헌 결정을 받았다. 당시 정부가 '부동산등기에 관한 특별조치법'을 제정해 부동산 등기 의무제를 도입하거나 '지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률'을 제정해 공시지가 제도를 도입한 것도 토지공개념 정책의 일환이었다.
참여정부 때 추진된 종합부동산세는 가구별 합산과세 방식을 취했다가 위헌 결정으로 개인별 합산으로 바뀌기도 했다. 이처럼 현행 헌법에 토지공개념이 녹아있음에도 이와 관련한 법률·정책을 두고 위헌 시비가 끊이지 않자, 헌법에 토지공개념 조항을 명시한 것이다.
개헌안은 "특별한 제한과 의무를 부과한다"고 명시함으로써 더욱 명확하게 토지공개념을 규정하고 국가의 재량권을 폭넓게 인정한 것이다.
개헌안이 통과되면 토지 개발에 대한 이익 환수나 부동산 소득에 대한 과세가 더욱 강화될 수 있을 것으로 전망된다.
'택지소유상한에 관한 법률'이나 '토지초과이득세법'이 부활할 가능성도 있다. 종합부동산세의 규제 내용 역시 더욱 강화될 수 있다. 과거 참여정부 때 종부세는 가구별 합산과세 방식을 취했으나 위헌 결정으로 개인별 합산으로 완화됐다.
보유세 등 세금의 근거가 되는 주택 공시가격은 실거래가와의 격차를 줄이기 위해 더욱 상향될 것으로 보인다. 정부가 추진 중인 종부세 등 부동산 보유세 개편 작업에도 더욱 힘이 실리게 된다.
조국 청와대 민정수석은 기자들과 만난 자리에서 '개헌이 성공할 경우 부동산 관련 세금 강화 등 토지 규제를 추진한다는 의미로 받아들일 수 있나'라는 물음에 "국회가 토지공개념을 강화하는 법률을 어떻게 만들지에 달린 것"이라고 답했다.
또 '토지공개념 강화를 언급하면서 불평등을 거론했는데 평등권이 자유권보다 우위에 있어야 하는가'라는 물음에는 "자유와 평등 중 무엇이 우위라고 말하고 있지 않다"며 "헌법 119조 1항은 시장자유를, 2항은 경제민주화를 이야기하고 있어서 규범 조화적으로 해석될 것이다. 판례나 입법을 통해 이뤄질 것으로 본다"고 답했다.
이처럼 정부가 토지공개념을 명확하게 규정하는 것에 대해 전문가들도 찬반이 엇갈리고 있다.
김현수 단국대 도시계획부동산학과 교수는 "선진국일수록 경관이나 토지이용, 환경 차원에서 개인 재산권 제한을 하고 있다"며 "우리나라는 역사가 짧아서 갈등이 따르겠지만 도시계획 측면에서 공개념을 도입하는 것은 원론적으로 찬성한다"고 말했다.
두성규 한국건설산업연구원 박사는 "토지공개념은 한마디로 국가가 토지를 소유한다는 뜻이며 심하게는 토지거래허가제, 주택거래허가제까지 할 수 있는 개념"이라며 "토지공개념은 심각하게 고민해야 하는 문제인데 국회에서 급하게 정치인들이 표 대결 해서 정할 사안이 아니며, 공론화를 한다면 공청회 등 충분한 논의를 거치며 국민적 합의를 해야 한다"고 말했다.
최막중 서울대 교수는 "이런 내용을 법률이 아닌 헌법에 굳이 넣어야 하는지 의문"이라며 "토지의 소유권은 개인이 가지고 있지만 그로 인해 발생하는 이익을 공공이 걷어간다는 것은 사회주의적 소유권으로 해석될 수도 있다"고 말했다.
